ЕВРАЗИЯ - Проблема Азово-Керченской акватории в российско-украинских отношениях

Давний территориальный спор между Россией и Украиной - вопрос сложный и болезненный. Переговоры России с Украиной по вопросам определения правового статуса Азовского моря и Керченского пролива были начаты еще в 1996 году в форме двусторонних консультаций. С тех пор уже на протяжении многих лет переговоры с переменным успехом проводятся поочередно то в Москве, то в Киеве.

Неурегулированность правового статуса Азовского моря и Керченского пролива, обусловленная различием в подходах Российской Федерации и Украины к реализации на практике принципиальной договоренности о сохранении за этой акваторией статуса внутренних вод двух государств, приносит осложняющие моменты во взаимоотношения сторон и препятствует налаживанию взаимовыгодного сотрудничества в регионе.

Международный суд в Гааге еще в 1969 году в деле о Северном море признал, что метод равноудаленности не является единственным в международном морском праве, и взамен его выдвинул правило равноправных принципов.

В основу переговоров между сторонами взята договоренность, достигнутая в феврале 1998 года между президентами Борисом Ельциным и Леонидом Кучмой о том, что Азовское море - это внутреннее море Украины и России. Российская сторона исходит из того, что оно находится в общем пользовании России и Украины, поэтому контроль и управление за навигацией осуществляется совместными усилиями. Неоспоримый факт: Керченский пролив является во всех отношениях - географическом, природном и хозяйственном - неотъемлемой частью единой Азово-Керченской акватории. При этом, с точки зрения правового режима, море должно считаться внутренними водами России и Украины без какого-либо разграничения между ними морских пространств

Позиция Украины противоречива: с одной стороны, она соглашается с необходимостью сохранения статуса внутренних вод Азовского моря, с другой - настаивает на разграничении Азовского моря и Керченского пролива «для определения пределов суверенитета прибрежных государств». Более того, ссылаясь на существование обозначенных ранее межобластных административных границ, заявляет о принадлежности акватории Керченского пролива Украине.

Российская позиция предусматривает следующее: сохранение за Азовским морем статуса внутренних вод России и Украины и распространение такого же статуса на Керченский пролив, являющийся естественной, неразрывной частью единой с Азовским морем акватории. В отношении всей акватории, ее вод, ресурсов должен применяться принцип совместного использования с некоторыми изъятиями по согласованию сторон. В частности, договорным путем могут устанавливаться прибрежные функциональные зоны ответственности и контроля России и Украины с целью осуществления соответствующей национальной юрисдикции непосредственно у своего побережья. За пределами таких зон вся акватория моря используется совместно. На морском дне в районе совместного использования могут быть определены районы преимущественных (исключительных) прав России и Украины в отношении недропользования. Киев, в отличие от Москвы, выступает за полномасштабную делимитацию всей акватории, что, как он считает, не противоречит статусу внутренних вод, с которым украинская сторона согласна.

В подписанном 28 января 2003 года Договоре между Российской Федерацией и Украиной о российско-украинской государственной границе зафиксированно положение о том, что урегулирование вопросов, относящихся к смежным морским пространствам в Азовском море и Керченском проливе, осуществляется по соглашению между сторонами и с учетом их позиций относительно правового статуса этой акватории как внутренних вод двух государств. Это означает недопустимость одностороннего установления там границы и позволяет добиваться приемлемого для обеих сторон урегулирования проблемы определения правового статуса Азовского моря и Керченского пролива как внутренних вод двух государств.

История знает много прецедентов, подобных территориальному спору между Россией и Украиной. Международное право признает разграничение территориального моря между государствами с «противолежащими или смежными побережьями по принципу срединной линии». В статье 15 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года говорится, что «при отсутствии соглашения об ином ни одно государство не вправе распространять свое территориальное море за срединную линию». Однако это положение не применяется, если в силу исторически сложившихся правовых оснований или иных особых обстоятельств необходимо разграничить территориальное море иным образом. Международный суд в Гааге еще в 1969 году в деле о Северном море признал, что метод равноудаленности не является единственным в международном морском праве, и взамен его выдвинул правило равноправных принципов. Отступление от метода равноудаленности вновь было предпринято в деле Туниса-Ливии в 1982 году, в деле о заливе Мэн между Канадой и США в 1984 году и др. Из примерно 130 соглашений между государствами по разграничению морских пространств лишь в 40% случаев в той или иной мере использовался метод срединной линии.

В соответствии с нормами международного права, за исходную точку для разграничения территориального моря по методу срединной линии между Россией и Украиной рассматривается точка, расположенная на линии, соединяющей входные в Керченский пролив мысы Кыз-Аул (Крым) и Железный Рог (Россия). Украинская сторона настаивает на том, чтобы исходная точка располагалась на середине соединительной линии, а российская сторона - на пересекающей эту линию оси системы разделения движения судов, проходящей вблизи от Крымского побережья. Споры продолжаются.

Украинская сторона сложившуюся ситуацию понимает по-иному. Ссылаясь на административно-территориальное деление бывшего СССР (нота МИД Украины от 16 ноября 1999 года), она настаивает на том, что «украинско-российская граница в Керченском проливе существовала еще во времена СССР», и в одностороннем порядке фактически установила такую границу.

В ответной ноте МИД России выразил несогласие с подобной трактовкой прошлого административно-территориального деления, указав на то, что такое деление вводилось и менялось сугубо в административных и хозяйственных целях в рамках одного государства, тем более применительно к морским акваториям. Последние оставались в общем пользовании бывших советских республик, даже в случае обозначения на отдельных картах тех или иных линий, показывающих административную принадлежность прилегающих частей суши. Далее подчеркивалось, что после распада СССР все вопросы, относящиеся к правовому статусу Керченского пролива и режиму его использования, могут быть решены только в результате переговоров между Российской Федерацией и Украиной как двумя суверенными государствами, ставшими правопреемниками СССР.

Что касается определения правового статуса Азовского моря и Керченского пролива, то в данной ситуации о применении вышеназванного метода говорить не приходится, ведь налицо «исторический» характер использования моря Россией, иные особые обстоятельства - например, в Керченском проливе существует лишь один глубоководный проход в открытое море.

Керченский пролив - единственный естественный выход из Азовского моря. Движение судов по нему в настоящее время организовано по двум трассам: Керчь-Еникальскому каналу - КЕК (проходит вблизи Крымского побережья, находится полностью под управлением Украины) и российским фарватерам N 50 и 52. КЕК - самый глубоководный путь (проходная осадка судов до 8 м), стоимость прохода по нему рассчитывается по ставкам Украины и примерно в два раза превышает стоимость прохождения судов по мелководным фарватерам N 50 и 52 (с проходной осадкой до 3 м), которая рассчитывается по российским ставкам как для судов каботажного плавания.

При проходе судов Керченским проливом между российской и украинской сторонами возникают претензии, касающиеся, по заявлению Украины, использования Россией украинских вод в Керченском проливе. Интересно и то, что довольно часто возникают случаи, когда обе стороны выставляют счета за проводку одного и того же судна. Российским Минтрансом неоднократно поднимался вопрос о создании совместного предприятия по организации движения судов в Керченском проливе и Азовском море, что, по его мнению, исключило бы односторонние несогласованные действия. Однако украинская сторона отказывается согласиться с использованием российской стороной фарватеров N 50 и 52 и все категоричнее заявляет о расположении обходного канала в водах Украины.

По информации отдела безопасности мореплавания Минтранса России, за проход по Керчь-Еникальскому каналу наши суда платили Украине порядка 15 млн. долларов в год. Это плата за навигационные, лоцманские услуги и ряд других сборов. Правда, со временем эта сумма стала несколько меньше, поскольку были проведены дноуглубительные работы на двух фарватерах под номерами 50 и 52, которые находятся в российских территориальных водах. И те суда, которые имеют небольшую осадку, могут ими пользоваться. Соответственно, часть платы за проход по каналу поступает уже в российский бюджет. Так как абсолютное большинство судов, которые проходят по глубокому Керчь-Еникальскому каналу, идут либо под российским флагом, либо направляются в российские порты, попытки сделать канал двусторонним, успехом не увенчались - Украине это было совершенно невыгодно.

В этой-то связи и возникает необходимость постановки вопроса о территориальной принадлежности косы Тузла России, ведь только это решение позволит узаконить принадлежность России обходного канала в Керченском проливе (фарватеров N 50 и 52). В противном случае передача косы Украине лишит Россию самостоятельного прохода-сообщения между Черным и Азовским морями и вынудит выполнять проход российских судов через Керченский пролив по водам Украины.

В историческом плане коса Тузла входила в состав казачьих земель с самого начала освоения Тамани. Ее принадлежность Кубани была закреплена в 1869 году указом российского Сената, а границей была обозначена середина пролива между Крымом и крайней точкой Таманской косы.

В 1925 году приблизительно в середине косы был прорыт канал для прохода рыбацких лодок. В последующем в результате штормов на месте канала образовалась более широкая промоина и коса Тузла стала фактически островом (в настоящее время над водой возвышаются четыре участка косы, средняя глубина между ними не превышает 0,6 метра, за исключением участка искусственной промоины, устроенной рыбаками).

13 августа 1922 г. постановлением ВЦИК СССР коса Тузла была включена в состав Крымской области. Затем Указом Верховного Совета РСФСР в январе 1941 г. было принято решение «О перечислении острова Тузла в состав Крымской АССР». Решение было принято, когда сам Крымский полуостров по административно-территориальному делению являлся составной частью РСФСР, т.е. принадлежал России. Иными словами, перечисление осуществилось внутри административных границ РСФСР. После передачи Крыма Украине в 1954 г. административная граница между Крымской областью и Краснодарским краем не пересматривалась. Вместе с тем, как следует из Указа Президиума Верховного Совета СССР, Украинской ССР передавалась в административно-территориальное распоряжение только континентальная сухопутная часть Крымской области. Юрисдикция на прибрежные воды морей, исходя их принципа, что акватории прибрежных морей принадлежат государству в целом, а не его отдельным субъектам, оставалась за СССР. Поэтому после 1954 года раздела акватории Азовского моря не производилось.

Практическая передача косы и проведение административной границы между РСФСР и УССР были реализованы только в 1973 году. Причем сделано это было в форме согласования графического начертания на карте административных границ на уровне заместителей председателя Крымского облисполкома и Краснодарского крайисполкома.

Есть планы по соединению фарватеров 50 и 52 в один. Для этого нужно прорыть еще один канал по мелководью длиной примерно 800 метров и углубить эти фарватеры. В этом случае суда могут не пользоваться Керчь-Еникальским каналом и соответственно не платить денег Украине. Проект этот существует несколько лет, но до сих пор не реализовывался по причине неурегулированности статуса Азовского моря и Керченского пролива. Однако сейчас статус внутреннего моря за акваторией закреплен статьей 5 российско-украинского договора о сухопутной границе и ничто не мешает России осуществить этот проект. В этом случае принадлежность косы Тузла не будет иметь никакого значения, точно так же как и строительство дамбы к ней. Судоходство по этой мелководной части Азовского моря не производится, и дамба может помешать только рыбацким лодкам.

В принципе этого было бы достаточно, если бы вопрос действительно заключался только в принадлежности канала. Но проблема не исчерпывается вопросами судоходства. После вступления в НАТО ряда причерноморских стран и явных симпатиях к блоку со стороны Украины отсутствие российского контроля над проливом означает, что в перспективе иностранные военные корабли смогут заходить в Азово-Керченскую акваторию и в пределах досягаемости их тактического оружия окажутся все стратегические центры юга Российской Федерации.

Наряду с соображениями обороны российских рубежей резкому обострению внимания к проблеме Тузлы поспособствовали новости из области нефтегазовой экономики. По данным украинской компании «Черноморнефтегаз», прогнозные ресурсы на Керченско-Таманском шельфе, оцениваются в 162 млн. тонн условного топлива. В силу различных причин работы на шельфе Черного моря до сих пор выполнялись в ограниченных объемах, вследствие чего степень освоенности ресурсов остается крайне низкой (около 4%). Тем не менее, фактические данные свидетельствуют, что коэффициент успешности геологоразведочных работ достигает 0,5-0,6. Официальные представители «Черноморнефтегаз» заявили, что в случае обнаружения нефти на Керченско-Таманском шельфе компания планирует строительство установки по беспричальному наливу. А это значит, что не нужны дорогостоящие трубопроводы, что добытая здесь нефть принесет масштабную прибыль за счет резкого снижения себестоимости. То же и с газом: по подсчетам украинских специалистов, себестоимость добытого на шельфе Черного моря природного газа не превысит 5 долларов за тысячу кубометров при уровне ежегодной добычи до пяти млрд. кубометров с каждого освоенного месторождения. К работам по обустройству месторождений в Азовском море украинцы также планируют привлечь крупные нефтедобывающие компании (Baker Hughes Inc., FMC Technologies, Total и др.).

Азовское море - это внутреннее море Украины и России. Российская сторона исходит из того, что Керченский пролив является во всех отношениях - географическом, природном и хозяйственном - неотъемлемой частью единой Азово-Керченской акватории. При этом с точки зрения правового режима, море должно считаться внутренними водами России и Украины без какого-либо разграничения между ними морских пространств. Однако начало разработок месторождений нефти и газа меняет подходы коренным образом: разграничение имеет значение. По сути, кто владеет Тузлой, тот владеет Керченским проливом и 70% акватории Азовского моря. После появления российской насыпной дамбы значительные пространства шельфа в Азовском море перестают быть «ничьими»: они оказываются в территориальных водах России, не говоря уже об экономической зоне.

Проблем более, чем достаточно, и сторонам необходимо как можно скорее прийти к взаимоприемлемому решению. Переговоры ведутся уже несколько лет, но каких-то ощутимых сдвигов удалось добиться только в этом году.

Таким образом, проблем более, чем достаточно, и сторонам необходимо как можно скорее прийти к взаимоприемлемому решению. Переговоры ведутся уже несколько лет, но каких-то ощутимых сдвигов удалось добиться только в этом году.

20 марта 2012 года в Москве было подписано Соглашение об обеспечении безопасности мореплавания в Азовском море и Керченском проливе. Согласно данному документу, стороны обязуются признавать национальные свидетельства, подтверждающие соответствие судов и экипажей национальным требованиям в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения судов. Органы портового надзора двух стран имеют право проверять суда друг друга, находящиеся в портах государств, на предмет соответствия судов и их экипажей документам. При выявлении несоответствия судов и их экипажей документам органы портового надзора одной стороны имеют право принимать меры к судам другой стороны, вплоть до отказа в выдаче разрешения на выход из порта до устранения выявленного несоответствия. В случае применения подобных мер органы портового надзора одной страны незамедлительно извещают компетентные органы другой стороны о выявленных несоответствиях и принятых мерах. Кроме того, стороны обязаны обмениваться соответствующими национальными правилами и незамедлительно информировать друг друга об их изменении.

13 июля 2012 года президенты России и Украины Владимир Путин и Виктор Янукович подписали совместное заявление о делимитации морского пространства в Азовском и Черном морях. «Стороны считают важным осуществить делимитации морских пространств в Азовском и Черном морях, а также в Керченском проливе, в духе дружбы, добрососедства и стратегического партнерства, с учетом законных интересов обоих государств», - отмечалось в совместном заявлении президентов. В этой связи стороны исходят из целесообразности после достижения согласия по всем упомянутым пространств заключить соответствующее двустороннее соглашение. В документе также отмечалось намерение сторон обеспечить сотрудничество в Азово-Керченской акватории, включая стабильную работу и развитие Керчь-Еникальского канала путем создания украинско-российской корпорации по управлению этой судоходной артерией.

3 августа 2012 года правительство Украины утвердило договор с РФ об обеспечении безопасности мореплавания в Азовском море и Керченском проливе. Соглашение, впрочем, не затрагивает вопрос о разграничении морских пространств РФ и Украины. Утверждая договор, в украинском правительстве заверили, что сотрудничество между Украиной и Российской Федерацией по вопросам обеспечения безопасности судоходства в Азовском море и Керченском проливе станет еще эффективнее.

Следует отметить, что на протяжении нескольких лет попыток достигнуть договоренностей по спорному вопросу, в ходе переговоров подчеркивалось, что ситуация, создавшаяся вокруг острова Тузла, - лишь один из частных вопросов в двухсторонних отношениях, который решается в контексте урегулирования Азово-Керченской проблематики в целом. Вместе с тем эта ситуация лишний раз подтверждает необходимость безотлагательного налаживания между Россией и Украиной тесного практического взаимодействия в Азово-Керченской акватории, не дожидаясь окончательного урегулирования ее правового статуса.

Российская сторона считает, что продвижению на переговорах способствовало бы определение общих принципов урегулирования, исходя из которых делегации смогли бы положить на договорную бумагу все вопросы, касающиеся правового статуса Азово-Керченской акватории как внутренних вод России и Украины и налаживания в ней самого тесного сотрудничества, в частности, в областях экологии, рыболовства, судоходства.

Основополагающий принцип заключается в том, что обе стороны исходят из того, что Азово-Керченская акватория имеет статус внутренних вод России и Украины. Таким образом, положение о том, что Азовское море и Керченский пролив являются внутренними водами двух государств, должно лежать в основе урегулирования.

Одновременно с этим российская сторона предлагает зафиксировать, что Азово-Керченская акватория сохраняется как целостный хозяйственный комплекс, используемый в интересах двух государств, и остается в общем пользовании для целей судоходства и рыболовства.

При этом дно и недра Азовского моря разграничиваются между Россией и Украиной для целей недропользования. Российская сторона также исходит из того, что оба государства на образуемых в результате такого раздела участках обладают исключительными правами на ресурсы дна и недр, их разведку и разработку. Работа по согласованию таких принципов должна исключить любые односторонние действия, которые могут затрагивать юридические аспекты урегулирования.

Азово-Керченская проблематика должна и может получить только «пакетное» урегулирование, при котором соглашение по любому из его элементов (Азовское море - Керченский пролив - сотрудничество в акватории, включая режим судоходства в ней) будет увязано по другим параметрам. Такой пакет можно было бы оформить одним договором с рядом приложений к нему, являющихся его неотъемлемой частью.

По мнению российской стороны, полезным ориентиром в переговорах могут послужить международные прецеденты урегулирования вопросов статуса и режима использования морских акваторий, принадлежащих двум или даже нескольким странам. Украинская сторона, кстати, тоже в свое время высказывалась за привлечение прецедентов. В числе примеров - работа по нахождению компромиссных развязок на Каспии.

Независимо ни от чего двум сторонам необходимо готовить соглашения по сотрудничеству. Лишь они смогут вывести на устраивающие конечные решения. Жизнь идет, и решать постоянно возникающие вопросы взаимодействия в области судоходства, рыболовства, природопользования и т. д. крайне важно. Есть интерес к освоению недр и т. п., но односторонние действия способны нанести большой вред. Поэтому обозначенная деятельность должна приобрести системный характер.